중앙집권 프랑스도 ‘분권’은 기본권 … “우린 왜 못하나”

이번 4.11 총선에선 국회 의석수가 하나 더 늘어 300석이 됐다. 국회가 자기 밥그릇만 늘렸다는 비난이 잇따랐다. 이런 와중에 국회를 하나 더 만들자고 하면 어떤 반응이 나올지 뻔하다.

그러나 그런 주장을 하는 사람들이 있다. 우리나라도 양원제(兩院制)를 도입해야 한다고 주장하는 학자들이 늘고 있다. 최진혁 충남대교수 안성호 대전대교수 오동석 아주대교수 등도 이런 주장을 하고 있다. 이들은 ‘제2 의회’의 필요성을 역설한다. 시민단체에서도 그런 주장이 강하게 나오고 있다. 양원제 도입이 필요하다는 주장이 총선과 대선을 치르는 올해 강하게 대두되고 있다.

지방분권 문제 때문이다. 지금 우리나라는 중앙정부의 의사결정 과정에 지방의 목소리를 반영하는 루트가 없다. 국가의 정책결정 과정에 - 심지어 지방의 중요한 문제가 걸린 정책에서도 - 지방에는 발언권이 주어지지 않는다. 이에 따라 ‘지방’이 ‘중앙’의 정책 결정 과정에 참여할 수 있는 방법으로, 지방을 대변하는 ‘제2 의회’를 별도로 두자는 것이다.

“국회의원이 중앙에서 활동하면서 지방의 목소리를 대변할 수 있는 것 아니냐”고 반문할 수 있다. 하지만 국회의원이 지방에서 뽑히기는 하지만 ‘지방의 대표’라기보다는 ‘국민의 대표’다. 국회의원이 지역의 목소리를 중앙에 전달하는 역할도 하지만 전체 국민을 대표하여 활동하는 게 우선이다.

따라서 중앙정부가 국가 정책을 결정할 때 지방의 의견을 반영하는 시스템을 구축해야 하며 이를 위해 양원제 도입이 바람직하다는 것이다. 안성호 교수는 얼마 전 수원시에서 열린 ‘지방분권형 개헌 토론회’에서 “국민을 대표하는 하원과 지역을 대표하는 상원을 헌법으로 규정해야 한다”고 주장했다. 전국시도지사협의회도 ‘지방원(地方院)’ 설치를 요구하고 있다.

지방원의 규모는 그리 중요하지 않다. 미국 상원은 각 주마다 2명씩 모두 100명으로 구성되지만 프랑스 상원은 300명이 넘는다. 16개 시도를 두고 있는 우리는 시도마다 2명씩 선출한다면 30명 정도로 구성할 수도 있다.

당장 지방원 설립이 어렵다면 우선 시도지사를 정기적으로 국무회의에 참석시키는 것도 괜찮다. 지금은 서울시장만 국무회에 참석하는 권한을 갖는다. 전국시도지사협의회는 시도지사들에게도 국무회의 참석권을 달라고 요구하고 있다.

국회의원들이 시도지사의 요구를 들어줄 리 없다. 지방분권을 위한 ‘지방원’ 설립에도 찬성할 국회의원은 거의 없을 것이다. 중앙권력인 국회의원은 지방권력이 커지는 것을 결코 원치 않는다. 그래서 더욱 필요한 게 지방원이다. 쥐가 고양이 목에 방울 달 수 있도록 하는 가장 효과적인 수단이 지방원이다.

양원제 도입을 부정적으로 보는 학자들도 있다. 강현수 중부대 교수는 “양원제는 연방제에서나 가능한 얘기이고 무엇보다 (양원제를 위한) 개헌 자체가 어렵다”고 말한다. 그는 지방경찰제 실시, 지방재정 확충, 그리고 중앙 권한의 지방 이양 등에 노력하는 것이 현실적이라고 보고 있다.

그러나 지방분권을 연구하는 학자들 가운데는 양원제 실시를 지방분권의 조건으로 보는 시각이 늘어나는 추세다. 분권연대 등 시민단체들도 ‘양원제’ 도입을 강력 요구할 움직임을 보이고 있다.