바다영토경계분쟁, 해결의 실마리를 찾자 <7>
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바다영토경계분쟁, 해결의 실마리를 찾자 <7>
  • 한관우·김경미 기자
  • 승인 2015.11.13 09:04
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군산·김제·부안, 새만금 영토분쟁 5년만에 ‘일단락’

 

▲ 김제시 전역에 걸려있는 축하현수막(사진 왼쪽) 새만금 방조제 현황 및 시군별 관할 구역도.


군산시, 3·4호 방조제 14.1㎞ “가력도는 군산 땅”
김제시, 2호 방조제 9.9㎞ “만경·동진강 연장선을”
부안군, 1호 방조제 4.7㎞ “어민의 생활터전 얻어”
홍성-태안군, 등거리 중간선 원칙 ‘해상경계 획정’


새만금 1·2호 방조제가 3개 시·군(군산·김제시, 부안군)간 관할 분쟁이 5년여 만에 각각 김제시 관할과 부안군 관할로 결정됐다. 행정자치부는 지난달 26일 중앙분쟁조정위원회를 열어 새만금 1호 방조제(4.7㎞)를 부안군으로, 2호 방조제(9.9㎞)를 김제시에 귀속하기로 최종 결정했다. 이와 관련 중앙분쟁조정위는 “국토의 효율적 이용과 행정 효율성, 주민 편의, 대법원 판결 등을 고려해 이같이 의결했다”고 밝혔다. 이 결정으로 향후 새만금 내부(401㎢)도 만경강 및 동진강과 연결되는 바다 최심선(最深線)을 따라 북부는 군산시, 가운데는 김제시, 남부는 부안군 관할로 나뉘게 됐다. 하지만 새만금 1·2호 방조제 중간에 있는 가력도는 여전히 군산시 땅이어서 분쟁 소지를 남긴 채 일단락 됐다.

새만금 3·4호 방조제의 행정 관할은 지난 2013년 11월 14일 대법원의 판결에 의해 전북 군산시로 최종 확정된바 있다. 방조제를 군산시가 관할케 한 안전행정부장관을 상대로 그 결정을 취소하라고 전북 김제시와 부안군이 낸 소송에서 대법원 1부(주심 박병대)는 원고 패소 판결했다. 대법원은 이 판결에서 지난 2009년 지방자치법 개정 후 매립지가 어느 지자체에 귀속돼야 할지에 대한 기준을 처음 밝혔다.

지방자치법 개정 이전 매립지 관할 결정 기준은 관습적인 ‘지형도상 해상경계선’이었다. 대법원은 새 기준으로 해상경계 대신 매립지와 지자체의 ‘연접관계’와 ‘자연지형’ 등을 제시했다. 당시 김제시와 부안군은 새 기준에 따라 향후 새만금 1호 방조제 구간은 부안군이, 새만금 2호 방조제 구간은 김제시가 확보할 수 있다는 가능성을 제기해 왔다. 앞서 대법원은 새만금 매립지 관할결정 기준으로 △효율적인 신규토지의 이용 가능성 △자연지형 및 인공구조물의 위치 등의 고려 △행정 효율성 △매립지 거주 주민들의 편의 △매립으로 인해 인접 공유수면을 상실하게 되는 관련 지방자치단체 및 주민들의 이익(해양접근성) 등을 제시했다. 중앙분쟁조정위원회도 △주민편의 측면 △국토의 효율적 측면 △행정의 효율적 측면 △역사적 측면 △관계기관 의견 측면 등을 제시했다. 이와 같이 대법원 및 중앙분쟁조정위원회가 제시해 준 관할결정 기준을 참고로 보면 ‘새만금 2호 방조제 관할을 주장 하는 김제시의 주장은 일리가 있다’고 분석하는 측면이 우세했다.

당시 재판부는 새만금 매립지를 만경강과 동진강에 의해 분리되는 군산과 김제, 부안의 세 연접지역으로 구분했다. 또 세 지역에 대한 행정서비스를 각각의 시·군이 제공하는 게 효율적이고 합리적이라고 판단했다. 대법원은 “새만금 3·4호 방조제를 군산시 관할로 인정하면서도 이는 지형도상 해상경계에 의해서가 아니라 새만금 전체의 효율적인 토지이용을 위해 타당했다”고 밝힌바 있다. 당시 소송 대상이었던 3·4호 방조제 14.1㎞와 3호 방조제 안쪽 다기능부지(195만㎡)는 애초부터 분쟁의 진앙은 아니었다.

군산시와 김제시·부안군 두 지자체가 실제 다툰 곳은 행정구역이 결정되지 않은 2호 방조제(가력~신시도 9.9㎞)였다. 소송은 김제시와 부안군이 2호 방조제 및 그 안쪽을 확보하기 위한 전초전이었던 것이다. 중앙분쟁조정위원회를 거쳐 안행부가 2010년 11월 결정한 새만금 행정구역의 기준은 헌법재판소가 존중해온 해상경계선이었다. 기존 해상경계는 2·3·4호는 물론 새만금 남쪽 1호 방조제(변산면~가력도 4.7㎞) 중간까지와 그 내부 새만금지구 대부분을 군산시 관할로 하고 있다. 해상경계로는 새만금 401㎢의 71.1%가 군산시, 15.7%가 김제시, 13.2%가 부안군에 속한다. 하지만 이번 중앙분쟁조정위의 최종 결정으로 새만금 내부 관할 비율은 군산시가 39%, 김제시가 37%, 부안군이 24%로 바뀌게 된다. 김제시는 가장 큰 수혜를 입었고, 부안군 역시 가력도 인접까지 관할을 넓히게 됐다.

당시 김제시는 “해상경계로 행정구역이 구획되면 바다를 잃게 돼 해양 성장동력을 잃는다”며 “바다 통로를 달라”고 요구해왔다. 부안군은 “신시도 주변까지 새만금 어장은 부안 어민의 생활 터전이었고 새만금 사업으로 인해 부안이 가장 큰 타격을 입었다”며 “2호 방조제 북단까지 부안이 관할해야 한다”는 입장이었다. 반면 군산시는 “새만금을 유기적이고 효율적으로 개발하기 위해 이곳을 단일 행정구역으로 하면서 주변 세 시·군을 통합해야 한다”고 주장해 왔다.

따라서 정부가 2010년 11월 3·4호 방조제를 군산시 관할로 결정하자 김제시와 부안군은 곧바로 소송을 제기했다. 당시 새만금 3·4호 방조제를 군산시 관할로 확정한 판결을 놓고 김제시는 “사실상 김제시의 승소”라고 밝힌바 있다. 이 판결에 대해 김제시는 “소송 자체는 졌지만, 대법원이 제시한 기준에 따르면 2호 방조제와 안쪽 땅은 김제시 관할”로 판단했기 때문이다.

하지만 당시 이러한 분위에 대해 군산시는 “당장 새만금 1·2호 방조제 복판의 가력도가 군산시 관할이고, 가력도는 군산의 지번 2개로 구성돼 있기 때문에 군산 땅인 가력도를 다른 지자체 땅(2호 방조제)을 거쳐 갈 수는 없다”는 논리였다. 판결 이후 부안군 역시 2호 방조제 관할 주장을 굽히지 않았다. 새만금 1·2호 방조제 행정구역 결정은 3·4호 방조제보다 뜨거운 분쟁의 불씨가 돼 왔지만 아직 바닷물이 드나드는 두 방조제 안쪽의 명품 복합도시 개발은 2020년 이후 시작된다.

해상경계와 관련, 지난 2009년 7월 30일 헌법재판소가 “지방자치단체의 자치권한은 해상까지 포함된다”고 밝히면서 새만금 해상경계 설정을 비롯해 충남 홍성과 태안군의 ‘상펄어장 해상경계 분쟁’과 전남 여수시와 경남 남해군의 해상경계 분쟁 등에 적잖은 영향을 미칠 것으로 일정부분 예상돼 왔다.

헌재는 지난 2009년 7월 30일 “충남 태안군이 인천시 웅진군 선갑도 인근에서 바닷모래를 채취하도록 허가한 것은 자치권을 침해”라며 옹진군이 낸 ‘권한쟁의심판 청구사건’에서 “해당 해역의 관할 권한은 옹진군에게 있다”는 결정을 선고한 바 있다. 당시 재판부는 “자치권이 미치는 범위는 육지는 물론 바다도 포함되고 국토지리정보원이 발행한 국가기본도 상의 해상경계선에 비춰볼 때 문제가 된 해역의 관할 권한은 옹진군에게 있다”고 판시했던 사례도 있다.

최근의 사례로는 전남과 경남도 사이의 ‘해상경계’에 대한 대법원 확정판결이 지난 6월 11일 나왔다. 대법원은 이날 경남 기선권현망의 조업선 해상경계(도계) 침범과 관련한 수산업법 위반 사건에 대한 최종심에서 “해상경계는 존재한다”며 상고 기각 판결을 했다. 대법원은 “국토지리정보원이 발행한 국가기본도(지형도) 중 1948년 8월 15일에 가장 근접한 1973년 지형도상의 해상경계선이 이 사건 허가 조업구역의 경계선인 ‘전남도와 경남도의 도 경계선(해상경계선)’이 되고 피고인들은 직접 또는 그 사용인이 모두 위 해양경계선을 넘어가 조업했으므로 유죄로 인정된다”고 판시했다. 지금까지 법제처, 국토지리정보원등에서 ‘해상경계가 없다’는 유권해석을 해 왔으나 이번 대법원 판결로 전국 지방자치단체 간의 연근해어업 조업구역으로 인한 어업분쟁도 사실상 종식될 것으로 전망하고 있다.

이어 지난 7월 30일 헌법재판소는 “충남 서해안 천수만 죽도 인근 상펄어장을 둘러싼 충남 홍성군과 태안군의 권한쟁의 사건에서 등거리 중간선 원칙에 따라 두 지방자치단체가 해역을 나눠가져야 한다”고 결정했다. 헌재는 이번 결정에서 ‘국가기본도상 해상경계선을 공유수면에 대한 불문법상 해상경계선으로 더 이상 규범적 효력이 있다고 인정하지 않는다’고 했다. 하지만 “양 지자체의 이익을 동등하게 다루고자 하는 규범적 관념에 기초한 등거리 중간선 원칙, 공유수면에 위치한 섬들의 존재, 죽도가 서산군에서 홍성군으로 행정구역 관할이 변경된 점, 죽도와 해당 해역이 지리적으로나 생활적으로 긴밀히 연계돼 있는 상황 등을 고려했다”며 “죽도, 안면도, 황도의 해안선만을 감안해 등거리 중간선 원칙에 따라 해상경계를 획정한다”고 밝혔다. 이러한 결과에서 보듯 해상경계 영토분쟁은 결국 어업권과 해상경계를 둘러싸고 잠재해 있는 전국 곳곳의 분쟁지역에서의 향후 판결결과에 있어서도 헌법재판소의 판결이 지방자치단체의 자치권과 해상경계의 선례가 될 것으로 보인다.

<이 기획기사는 충청남도지역언론지원사업의 지원을 받았습니다>


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