바다영토경계분쟁, 해결의 실마리를 찾자 <1>
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바다영토경계분쟁, 해결의 실마리를 찾자 <1>
  • 한관우·김경미 기자
  • 승인 2015.08.07 10:06
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해상경계 갈등해결, 실마리를 찾을 수 있나

국토는 영토·영해·영공을 모두 포함하는 것으로 국토의 경계는 자연적 외형으로 표시되는 경계와 기하학적 경계로 분류될 수 있다. 자연적 외형으로 표시되는 경계란 유용한 자연 지리적 지물(산, 산맥, 구릉, 하천, 바다, 저습지, 사막 등)을 경계로 삼을 경우에 채용되며, 기하학적 경계란 어떤 선이든 간에 선 자체가 바로 경계로 정해지는 것이다. 우리나라에서 행정구역의 경계를 나누는 기준은 자연적 외형으로 표시되는 경계를 채택하고 있으나, 현재는 도시의 성장과 팽창으로 고속도로, 국도, 기간도로 등을 경계의 수단으로 하고 있다. 하지만 하천의 복개, 터널의 개통, 교량의 가설 등으로 인해 지역을 확연하게 구분하던 자연적인 경계가 희석되어 기존에 설정된 행정구역이 오히려 지역주민의 생활여건과 일치하지 않게 되는 경우가 종종 발생한다. 이처럼 경계에 대한 문제로서 토지의 경우는 법(지적법 제2조)에 명시되어 있으나 해상의 경계는 명문화되어 있지 않아 사회적 이슈로 대두되고 있다.

 

상펄어장 해상경계 권한쟁의에 대해 헌법재판소가 홍성군 승소 결정을 내린 결정적 근거인 서부면 죽도 전경. 바다 건너로 태안군 안면도가 보인다.

헌법재판소, 홍성-태안군 해상경계 권한 다툼 5년 만에 결론
오석범 홍성군의회부의장 2009년 3월 상펄어장 권리 첫 주장
전남 여수-경남 남해 해상경계 대법원 판결도 같은 결과 나와
해상자치권 확보 위한 해상경계 법령화는 필수적 현실이 됐다

또한 현행법상 지방자치단체의 관할구역은 지방자치법에서 다루고 있으나 육지에 국한된 경계를 의미하는 것이지 해상의 경계를 언급하지 못하는 실정이다. 어업관련 해상관할에 관한 규정도 지방자치단체의 관할수면이라는 용어를 사용하고 있지만 구체적인 범위를 언급하고 있지 않다. 수산업법에서도 조업수역에 대하여 다루고 있고, 국토지리정보원의 지형도 도식 규정에서도 해상경계를 다루고는 있지만 뚜렷한 경우에만 표시를 한다고 규정되어 있을 뿐이다. 해상경계의 문제는 관할해역의 수산자원과 이용권에 직접적 관계를 가지고 있으므로 경계와 인접하고 있는 지방자치단체는 이용가치가 높은 자원이 부존 되어 있을 경우 첨예한 대립을 보이고 있다. 해상도계에 관련되어 일어나는 분쟁의 유형을 보면, 현 해상경계의 법적 타당성에 대한 분쟁, 어업분쟁, 공유수면매립지에 대한 관할권 분쟁으로 나타나고 있다. 신규매립지의 소유권에 대한 분쟁은 첨예한 분쟁 양상을 보이고 있다. 따라서 이러한 시대적 흐름에 따라 토지뿐만 아닌 해상의 경계 또한 매우 중요하게 인식되어야 할 것이다. 해상경계에 대한 분쟁이나 갈등해결의 실마리를 찾을 수 있는 방안은 과연 무엇이며 어떻게 해야 하는가.

지방자치제도 시행 이후 경계를 맞대고 있는 자치단체 간에 걸쳐 시행되는 사업을 둘러싼 명칭 및 경계에 대한 분쟁이 갈수록 치열해지고 있다. 특히 항만의 확장이나 신설을 위한 매립지를 둘러싼 갈등은 특히 당진-평택의 해상경계 분쟁이 지난 4월 13일 중앙분쟁조정위원회의 당진평택항 매립지 귀속 최종 심의의결이 오히려 분쟁의 씨앗이 됐다. 불난 집에 휘발유를 부은 격이다. 결국 지난 6월 30일 충남도는 헌법재판소에 권한쟁의심판청구서를 제출하면서 법정으로 옮겨져 판결을 통해 마무리하게 됐다. 또 전남 여수와 경남 남해군의 해상경계에 대한 대법원의 판결도 이번 헌법재판소의 홍성-태안군의 경우가 같은 결과가 나왔기 때문이다. 앞으로 순천-광양, 부산-경남의 경우 등 비슷한 갈등을 빚고 있는 자치단체의 경우, 대법원이나 헌법재판소의 판결에 있어 같은 결과가 예상됨에 따라 관심이 쏠리고 있다.

국익과 지자체 또는 주민들의 권리 우선순위에 대한 사회적 가치 변화를 수용할만한 적절한 법률조항이 미비한 가운데 효과적 조정과 중재를 위한 체계적인 분석이나 연구도 거의 이루어지지 않고 대안 없이 벌어지고 있는 소모적 갈등이 줄어들지 않고 있는 것이 현실이다. 또한 현행법상 지방자치단체의 관할구역은 지방자치법에서 다루고 있으나 육지에 국한된 경계를 의미하는 것이지 해상의 경계를 언급하지 못하는 실정이다. 어업관련 해상관할에 관한 규정도 지방자치단체의 관할수면이라는 용어를 사용하고 있지만 그 구체적인 범위를 언급하고 있지 않다. 수산업법에서도 조업수역에 대하여 다루고 있고, 국토지리정보원의 지형도 도식 규정에서도 해상경계를 다루고는 있지만 뚜렷한 경우에만 표시를 한다고 규정되어 있을 뿐이다. 해상경계의 문제는 관할해역의 수산자원과 이용권에 직접적 관계를 가지고 있으므로 경계와 인접하고 있는 지방자치단체는 이용가치가 높은 자원이 부존되어 있을 경우 첨예한 대립을 보이고 있다.

해상도계에 관련되어 일어나는 분쟁의 유형을 보면, 현 해상경계의 법적 타당성에 대한 분쟁, 어업분쟁, 공유수면매립지에 대한 관할권 분쟁으로 나타나고 있으며 신규매립지의 소유권에 대한 분쟁은 첨예한 분쟁 양상을 보이고 있다. 이렇듯 바다영토를 놓고 분쟁과 갈등이 일어나고 있는 현장의 실상이다. 따라서 이번의 사례 등을 통해 해상자치권 확보를 위한 해상경계 법령화는 필수적 현실이 됐다. 이러한 결과의 중요 사례가 될 것으로 보이는 청정해역인 서해안 천수만에 있는 상펄어장(죽도 어장) 관할을 두고 벌어진 홍성군과 태안군 간의 권한 다툼이 5년 만에 결론이 난 것은 큰 의미가 있다는 평가다. 헌법재판소는 지난달 30일 홍성군이 태안군을 상대로 낸 권한쟁의 심판에서 재판관 6대 3의 의견으로, 해안선을 기준으로 등거리 중간선 원칙에 따라 해당 어장을 나눠 가져야 한다고 일부 인용했기 때문이다. 헌재는 홍성군관할 해역에 어업을 할 수 있게 한 면허는 무효라고 결정했다. 해상경계선을 나누는 관련 법률이 없는 가운데, 등거리 중간선 원칙을 적용하는 것이 가장 타당하다고 판단한 것이어서 앞으로 이와 유사한 해상경계 갈등해결에 있어 주목되는 결정이다.

 

홍성군-태안군 천수만 해상경계 헌법재판소 결정 새 기준도.

홍성군과 태안군 사이에는 천수만이 있다. 천수만 한가운데에 죽도라는 섬이 있는데, 죽도는 1988년까지 서산군 소재였다. 그러다 1989년 서산군에서 태안군이 분리될 때, 죽도는 홍성군 소재의 섬이 됐다. 죽도 인근에는 상펄어장이 있다. 태안군은 그동안 줄곧 해오던 대로 주민들에게 상펄어장의 어업면허를 내줬다. 그러나 홍성군은 죽도 관할이 홍성군이기 때문에 죽도 일대에서 어업을 할 수 있도록 태안군이 발급한 면허는 무효라며 반발했다. 홍성군은 국토지리정보원(옛 국립지리원)이 1991년 발행한 ‘국가기본도’상의 해상경계선을 근거로 제시했다. 홍성군은 2010년 5월 헌재에 권한쟁의 심판을 냈다. 문제는 해상경계를 나누거나 기준을 정하는 관련 법률이 없다는 것이다. 이 때문에 헌재는 2011년 4월 공개변론을 열었지만 결론을 내지 못했다. 그 후 헌재는 재판관들이 바뀌는 바람에 지난 4월 두 번째 공개변론을 열었고, 3월에는 재판관이 천수만을 찾아가 현장조사를 하기도 했다.

태안지역 주민과 수산업계 등에 따르면 과거 죽도는 행정구역상 서산군 안면읍 죽도였으며 서산군에 합병됐던 태안군이 1989년 복군 되면서 죽도는 원인 모르게 홍성군 관할로 넘어갔다는 것. 그러나 충남도는 1989년 안면도수협에 새조개 양식면허를 내주는 등 죽도 인근의 상펄어장은 사실상 태안어민들의 생계의 터전임을 인정한바 있다. 하지만 당시 홍성군의회 오석범 부의장은 지난 2009년 3월 30일 열린 제173회 홍성군의회임시회에서 5분 발언을 통해 대주(상펄)어장을 700여 홍성어민에게 권리를 찾아 주자고 제안, 홍성군은 2010년 5월 “죽도가 홍성군 관할로 변경됐으니 그 일대의 해역도 홍성관할”이라며 헌재에 권한쟁의 심판을 낸 이후 치밀한 준비와 전략으로 상펄어장의 권리를 되찾은 것이다. 또한 서기석 헌법재판관은 지난달 30일 상펄어장의 해상경계 결정에 앞서 지난 3월 현장검증을 한바 있다. 태안군과 군의회는 대단위 변호인단을 꾸리지 못하는 등 적극적으로 대응하지 못한 채 결국 상펄어장을 홍성군과 나눠 갖게 됐다는 비난이 일고 있어 주목된다.

<이 기획기사는 충청남도지역언론지원사업의 지원을 받았습니다>


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