바다영토경계분쟁, 해결의 실마리를 찾자 <8>
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바다영토경계분쟁, 해결의 실마리를 찾자 <8>
  • 한관우·김경미 기자
  • 승인 2015.11.13 09:06
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부산-경남, 가덕도 조업구역 갈등과 부산신항 사례

 


부산-경남, 헌재 결정 행정구역기준선 존중 행정구역 조정 합의
6월11일 대법원, 경남-전남 조업구역 ‘해상경계 존재한다’ 판결
7월30일 헌재, 홍성-태안군 ‘등거리 중간 선’ 해상경계선 나눠
해상경계 분쟁 원인 해상경계가 육지에 비해 상대적으로 불명확

부산-경남, 헌재 결정 행정구역기준선 존중 행정구역 조정 합의6월11일 대법원, 경남-전남 조업구역 ‘해상경계 존재한다’ 판결7월30일 헌재, 홍성-태안군 ‘등거리 중간 선’ 해상경계선 나눠해상경계 분쟁 원인 해상경계가 육지에 비해 상대적으로 불명확

 

부산-경남, 헌재 결정 행정구역기준선 존중 행정구역 조정 합의6월11일 대법원, 경남-전남 조업구역 ‘해상경계 존재한다’ 판결7월30일 헌재, 홍성-태안군 ‘등거리 중간 선’ 해상경계선 나눠해상경계 분쟁 원인 해상경계가 육지에 비해 상대적으로 불명확

 

경남과 부산의 해역 경계인 부산 가덕도와 거제 저도 일대의 해상 조업을 놓고 경남어민과 부산어민 간 갈등이 지속되고 있다. 20년이 넘는 갈등은 이 일대가 대구, 광어 등 각종 어종이 풍부한 황금어장을 이루고 있어 어민들의 생존권과 직결되기 때문이다. 경남도와 부산시에 따르면 지난 1989년 12월 가덕도가 행정구역상 경남에서 부산시로 편입된 이후 두 지역 어민들 간 분쟁이 끊이지 않았다는 것. 거제와 창원지역 어민들은 “가덕도는 육지만 부산으로 편입됐을 뿐 해상 경계는 없다”며 “조업구역은 종전과 변함이 없는데도 부산시가 가덕도의 해상조업을 단속하고 있다”는 것이 갈등 원인의 핵심골자였다.

한편 2013년 4월부터 부산신항만 용지 일부에 부산과 경남 간 경계가 조정됐다. 부산신항 관할권을 둘러싸고 두 지방자치단체가 갈등을 빚어온 지 7년여 만이다. 행정안전부는 부산신항만 부두와 배후용지 16필지(23만1980㎡)의 경계 결정 내용을 담은 ‘부산광역시 강서구와 경상남도 창원시의 관할구역 변경에 관한 규정안’을 입법예고하면서다. 법제처의 심사를 거쳐 국무회의를 통과, 시행된 이 규정안에 따르면 부산 강서구는 조정 대상 면적 가운데 12필지 10만8646㎡를 창원시에 넘겨주고, 창원시는 부산에 4필지 12만3334㎡를 양보하는 방식으로 경계가 조정됐다. 문제가 된 지역은 부산신항만의 북컨테이너 부두로, 부산 강서구 성북동과 창원시 진해구 용원동에 걸쳐 있어 이 지역의 관할권을 둘러싼 두 지자체 간 다툼이 끊이지 않았다. 분쟁의 시작은 2005년 9월 당시 해양수산부가 부산신항의 임시관할권을 부산시로 지정하자 경남도가 헌법재판소에 권한쟁의심판을 청구하면서부터다. 2010년 6월 헌법재판소가 1977년 해상경계선을 기준으로 관할구역을 결정하면서 갈등이 봉합되는 듯했다. 하지만 이 경계선에 따를 경우 양측으로 쪼개지는 기업이 발생해 세금 납부, 관공서 이용, 폐기물 처리 등 행정서비스 이용과정에서 큰 혼란을 겪어야 했다. 결국 부산시와 경남도는 헌재가 결정한 행정구역 기준선을 최대한 존중하면서 입주 기업 불편을 최소화하는 쪽으로 행정구역 조정에 합의한 뒤 행정안전부에 이를 반영해 달라고 건의하면서 일단락 된 대표적 사례로 꼽힌다.

경남도 어민들과 부산시 어민들에 따르면 지난 1989년 12월 가덕도가 행정구역상 경남에서 부산시로 편입된 이후 두 지역 어민들 간 분쟁이 끊이지 않았던 것. 또한 거제와 창원지역 어민들은 “가덕도는 육지만 부산으로 편입됐을 뿐 해상경계는 없다”며 “조업구역은 종전과 변함이 없는데도 부산시가 가덕도의 해상 조업을 단속하고 있다”고 주장했다. 이들은 “어업지도선 단속에 걸리면 최소 200만 원의 벌금과 2개월 이상 조업정지 처분을 받아 어민들은 파산을 피하기 어렵다”는 주장이 핵심골자였다. 이에 부산지역 어민들은 “가덕도 지역은 부산신항 항로가 있어 조업장소가 예전에 비해 크게 줄었다”면서 “경남 어민과 공동으로 조업할 경우 어획량이 급격이 감소할 것”이라며 반발했다.

이처럼 분쟁이 계속되자 경남도와 부산시는 지난 2013년 5월 13일 부산시청에서 관계자 모임을 갖고 분쟁을 최소화하기 위한 방안을 논의했고, 창원·거제지역 관계자들도 지난 2013년 7월 18일 경남도청에서 공동조업구역 설정을 위한 실무협의체 회의를 열었다. 경남도는 “공동조업구역안은 거제 저도와 중죽도 중간해역 연결선에서 부산 남형제도와 북(남)여도를 연결하는 수면을 대상으로 정해 부산시와 협의할 것”이라고 밝혔다. 이에 부산시는 “가덕도가 부산으로 편입될 당시 공동조업구역에 대한 협의가 없었기 때문에 지금은 힘든 상황”이라며 “해상경계선을 기준으로 관할구역 경계선이 설정된다는 2010년 헌법재판소 판례에 따라 부산지역 수협과의 합의가 선행돼야 한다”고 주장했다. 또 “경남도의 공동조업구역안은 경남지역을 포함하지 않은 채 부산지역만 포함하고 있어 협의는 사실상 어렵다”고 밝혔었다. 따라서 협상과 합의로 일단락된 대표적 사례로 꼽히고 있다.

한때 경남 거제시와 고성군, 사천시와 하동군, 부산 해운대구와 기장군이 어민 조업구역에 대한 해상경계를 두고 심한 갈등을 빚은 바 있다. 해산경계선이 어디로 그어지느냐에 따라 생계에도 영향을 미치기 때문이다. 물론 그 이전과 이후에도 조업구역이나 매립지, 도서 및 해양자원을 두고 지방자치단체 간, 어민 간 해상경계 분쟁은 비일비재했다. 이러한 문제의 발생원인의 단초는 해상경계가 육지에 비해 상대적으로 불명확하기 때문이다. 따라서 어민들의 조업구역에 대한 해상경계가 최근 다시 논란이 되고 있는 원인이다. 

지난 6월 11일 대법원은 경남과 전남어민들의 조업구역 갈등을 불러온 해상경계가 존재한다고 판결했다. 경남 남해군 세존도와 전남 여수시 금오도 사이 해상경계를 1974년 발행된 국토지리정보원 지형도를 근거로 세존도까지 확장한 원심을 인정하고 경남지역 어민들의 상고를 기각했다. 어장을 전남에 빼앗기게 된 경남 어민들은 “억장이 무너진다”며 대규모 항의 집회와 해상시위도 한 차례 벌였지만 미래가 암담할 뿐이다. 어족자원이 풍부한 ‘해상경계선’ 밖의 ‘황금어장’에서 쫓겨나게 된 경남 어민들은 행정심판청구와 헌법소원 등도 동원한다는 태세다. 이번 대법원 판결과 비슷한 시기인 지난 7월 30일, 충남 홍성군이 태안군을 상대로 낸 권한쟁의 심판청구 소송에서는 헌법재판소가 분쟁해역을 비슷하게 나누라는 결정을 내렸다. 서해 천수만의 해상경계를 두고 2001년부터 분쟁을 일으킨 이 문제의 해결점은 ‘등거리 중간 선’이라는데 방점을 찍은 결과다. 헌재가 제시한 ‘등거리 중간 선’은 해상경계선을 정함에 있어 육지경계선을 연장하고 해상의 섬과 섬 사이를 기준으로 삼아야 한다는 것. 이대로라면 경남 어민들에겐 한 줄기 서광이 비친다는 게 어민들에게는 희망으로 다가온다는 기대다. 경남어민들이 주장하는 논리와 맥을 같이 하기 때문이라는 논리다.

해상경계 분쟁은 어선이 증가한 반면 어족자원은 한정돼 있고, 지방자치단체의 자치권한이 강해진 데서 한 원인을 찾을 수 있다. 그러나 더 근본적인 원인은 육지처럼 경계구분을 위한 명확한 표시가 있는 것이 아닌데다 법적인 근거마저 미흡하기 때문이다. 행정구역을 관장하는 정부부처마저 해상경계에 대해서는 모호한 입장이 현재의 실정이다. 이러다 보니 갈등이나 분쟁이 이해 당사자들의 자발적 합의나 행정적 조정에 의해서 해결되기보다 사법부 판단에 의존하는 경우가 다반사다. 경남과 전남의 해상경계 분쟁도 그 한 예다. 이 분쟁은 2011년 세존도를 넘어 조업한 경남 어민들이 단속된 데서 촉발됐지만 이미 10여 년 전부터 양 지역의 중간해역을 ‘우리 해역’이라고 각각 주장, 서로 갈등을 빚어 온 것이 그동안 적절히 해결되지 못한 데 따른 것이다. 충남 홍성군과 태안군의 해상경계 분쟁은 무려 15년 만에 일단락됐지만 충남 당진시와 아산시, 경기도 평택시는 지금까지 당진평택항의 경계를 둘러싸고 분쟁의 여파가 계속되고 있는 실정이다. 문제는 지금처럼 어정쩡한 상태의 해상경계를 그대로 둘 것인가이다. 사실 해상경계를 둘러싼 갈등이 심심찮게 불거지는 것은 행정당국의 안이한 대처도 한몫하고 있다. 경남과 전남의 경우만 봐도, 당초 행정자치부가 나서 해상경계 법제화를 추진했지만, 이해관계에 놓인 양측의 첨예한 대립 때문에 결론을 내리지 못했다. 이후 갈등을 최소화할 수 있는 조치도 취하지 않았다.

해상경계를 둘러싼 분쟁을 줄이는 길은 지금부터라도 해상경계 법제화나 공동조업구역 설정을 서두르는 것이 최대의 과제다. 그러기 위해서는 불완전한 해상경계선에 대한 전반적인 조사가 선행돼야 할 것이다. 해상경계의 획정 또는 조정의 객관성을 확보하기 위한 특별법 제정, 경계획정 기준과 원칙, 분쟁조정방안 등을 구체화 하는 것도 한 방법이다. 정부가 먼저 적극 나서고, 지원책이나 이해관계가 교차하는 다른 현안까지 일괄 처리하는 ‘빅딜’ 등을 통해 관련 지방자치단체들의 협력을 이끌어 낸다면 바다에 ‘경계선’을 긋는 작업도 비교적 수월할 것이라는 기대 섞인 분석을 내놓는 이유다.

<이 기획기사는 충청남도지역언론지원사업의 지원을 받았습니다>


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